在变局中破局：马来西亚的2025东盟轮值主席国答卷

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本篇来自东博智库的最新解读文章《在变局中破局：马来西亚的东盟轮值主席国答卷》：当多重危机与全球变局交织，东盟轮值主席国的“金色木槌”重若千钧。马来西亚如何引领东盟在逆风中前行？从RCEP升级到东帝汶入盟，从调和泰柬冲突到破局缅甸难题……马来西亚这一年的成绩单，其分量远超外界预期。

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文｜林 涵

自2024年10月11日，马来西亚总理安瓦尔从老挝总理宋赛手中接过东盟轮值主席国的象征——“金色木槌”起，马来西亚肩上的担子不轻：应对中美大国博弈、协调东盟内部分歧以及推动缅甸危机解决，被认为是2025年东盟轮值主席国必答的“三大难题”。

然而，随着2025年国际关系复杂演变、贸易保护主义持续抬头、区域内部挑战浮现……马来西亚面临的“考卷”比预期中更多，也更难。

尽管如此，时至年末，马来西亚却以其卓越的协调能力，推动东盟在多个关键领域实现突破，交出了一份超出预期的“成绩单”，引领东盟在变局中逆势前行。

01 深化合作：推动区域开放新叙事

作为东盟的创始成员，马来西亚在2025年迎来其第五次担任轮值主席国的重要时刻。历史似乎总是赋予马来西亚特殊使命：

1997年亚洲金融危机时，推动东盟与中日韩（10＋3）领导人会议首次举行，开启了“外向型”经济合作新进程；2015年，引领东盟经济共同体落地，标志着东盟一体化进程的重要里程碑；2025年，通过超三百多场会议，践行了“包容性与可持续性”的东盟轮值主席国年度主题。

2025年，作为轮值主席国，马来西亚不仅成功主持东盟系列会议，更借东盟峰会平台，在10月27日在吉隆坡主办了具有里程碑意义的第五次《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）领导人会议。

这是RCEP自2020年正式签署以来，15个成员国首次线下齐聚。会议通过的联合声明，不仅决定加快扩员进程、支持中国香港等申请方加入，更共同确立了将RCEP推向“高水平自贸区”的战略方向。

正如马新社所评论，将RCEP引入东盟会场，就是要表明，即使在全球经济舞台上其他国家转向内部的时候，亚洲作为主要经济体的大陆仍然可以倡导开放。

这一年，马来西亚推动“东盟开放叙事”的努力不止于此。今年5月27日，在其主导下，首届东盟-中国-海合会峰会在吉隆坡成功召开。此举被视为东盟为应对外部单边关税冲击、主动开拓多元化市场的重要战略步骤。

安瓦尔在此次峰会开幕式上表示，加强两大集团关系是深化合作、增强韧性和确保可持续繁荣的关键。

而中国—东盟自贸区3.0版升级议定书的正式签署，则将东盟这一年的开放议程推向了高潮。

自贸区3.0版的建设，远不止是贸易投资开放力度的简单扩大，更是一次全方位的体系升级：横向，它首次纳入了数字经济、绿色经济等九大新兴领域；纵向，它着力于规则标准对接与中小企业支持，推动合作走深走实。这一全面升级，旨在深化双方产供链的深度融合。

毫无疑问，这是马来西亚担任轮值主席国期间最亮眼的政绩之一。自贸区3.0版的落地，不仅兑现了其年初打造“更具韧性、包容与活力的东盟共同体”的承诺，更是推动了区域经济一体化迈入全新的历史阶段。

02 外交突破：从高光时刻到历史性扩容

在今年逾300场的东盟主席国会议议程中，上下半年举行的两届东盟峰会尤为引人注目。

10月底在吉隆坡召开的第47届东盟峰会及系列会议，以其丰硕成果与空前阵容，将东盟年度合作推向全新高度。

除东盟成员国外，中国国务院总理李强、美国总统特朗普、日本新任首相高市早苗、韩国总统李在明、巴西总统卢拉、南非总统拉马福萨等多位重要国家领导人齐聚吉隆坡，使得本次峰会被广泛视为近年来最重要的一次地区盛会。

美国总统特朗普的出席更具象征意义——此前他仅在2017年短暂参与过一次在菲律宾举行的东盟峰会。这一外交突破被广泛视为马来西亚作为主席国赢得的重要胜利，彰显其凝聚全球大国参与区域议程的显著能力。

马来西亚作为轮值主席国的外交领导力不仅体现在成功主办高规格峰会，更转化为推动东盟实质性扩员的具体成果。

此次东盟峰会上，东帝汶正式成为东盟第11个成员国。东盟作出的这一历史性决议，远超一般意义上的组织扩容，它被视为“全球南方”崛起背景下的一个合作范本，不仅为东帝汶的稳定与发展注入强劲动力，更重塑了东南亚的地缘政治格局，彰显了东盟作为区域主导力量的战略自主性。

东帝汶能够在这一年正式加入东盟，同样离不开轮值主席国马来西亚的鼎力支持与积极斡旋。马来西亚以其一贯的务实与包容，积极调和各方立场，成功主导并完成了这一历史性扩员程序，为其主席国任期增添了标志性成果。

03 冲突调停：泰柬和平进程的协调者

在区域冲突调解过程中，马来西亚也展现出了其作为东盟轮值主席国的外交领导力。第47届东盟峰会期间签署的《实现和平：柬埔寨、泰国和平协议》（以下简称《柬泰和平协议》），被誉为东盟年度最具代表性的和平成果。

协议的达成并非偶然，而是建立在马来西亚持续且富有策略的调停基础之上。

就在7月27日，泰国与柬埔寨在边境地区发生武装冲突的第三天，安瓦尔迅速在马来西亚行政首都布城主持召开了柬埔寨首相洪玛奈与泰国代总理普坦之间的重要会晤，促成了两国的会谈，双方达成了“立刻无条件停火”的共识，成功缓和了两国边境紧张局势，为后续的全面和平谈判奠定了坚实基础。

尽管外界曾有声音将和平功劳引向他处，但马来西亚在整个调停过程中所发挥的穿针引线、凝聚共识的作用不容置疑。

然而，这一和平进程近日遭遇重大变故。11月11日，泰国总理阿努廷亲临泰柬边境地区，探望在执行任务时踩雷受伤的士兵，并发表强硬声明，单方面宣布此前达成的和平协议“已结束”。他强调，宣言中的四项条款，泰国将不再履行，并将自行制定行动方针。

面对这一突发危机，轮值主席国马来西亚正面临新的外交考验。安瓦尔指出，当前紧张局势源于边境地雷爆炸事件，此事导致泰国推迟批准部分协议以待厘清事实，但他强调“这并未破坏整体和平进程”。为化解危机，安瓦尔已指示国防部队总司令获取详细报告并恢复三方对话。

作为东盟轮值主席国，马来西亚能否再次展现外交智慧，挽救濒临破裂的和平进程，将成为其主席国任期末段最重要的挑战之一。

04 破解难题：推动缅甸问题取得进展

自2021年2月缅甸军方接管政权、宣布国家进入紧急状态以来，缅甸持续的政治危机已成为东盟集体议程中最为棘手的挑战。四年多来，东盟虽持续推动落实“五点共识”，但实质性进展有限。

面对悬而未决的缅甸危机问题，各方期待着2025东盟主席国马来西亚的破局。

在处理如缅甸这般高度敏感的区域问题时，东盟一贯坚持“东盟方式”——以协商一致、非对抗与渐进推进为原则。尽管这一方式有助于维持组织团结，却也常因步调缓慢而被外界认为“效率不足”。

2025年，马来西亚积极寻求打破这一僵局。安瓦尔在6月19日于吉隆坡举行的第37届亚太圆桌会议上发表重要讲话时指出：“我们需要从夸夸其谈转向具体行动，集中精力寻求实现其愿望的方法。”

为营造对话氛围，安瓦尔在主席国任期内多次与缅甸军政府领导人敏昂莱进行接触。他在第47届东盟峰会期间曾表示，他近期与缅甸军政府领导人敏昂莱的数次会面中，对方展现出一定合作意愿。“过去一年情况有了一些改善，虽然还有零星的交火，但规模已不如之前严重。”

安瓦尔还透露，马来西亚早前邀请27个缅甸反对派、少数民族及政党代表到吉隆坡进行对话，所有与会方都展现了正面的合作意愿。

10月底的东盟峰会期间发布的关于“五点共识”的联合声明包含28项具体内容，进一步阐明东盟对缅甸问题的最新立场与行动计划。

然而，缅甸内部政治矛盾的复杂性与结构性，仍是任何外部努力所面临的根本障碍。东盟也清醒认识到，危机的解决难以一蹴而就，必将是一场“持久战”。

尽管前路依然艰难，但在马来西亚的持续斡旋下，缅甸危机的解决路径正逐步清晰，曙光初现。

05 机制创新：组建非正式顾问团队

为帮助东盟更有效地应对复杂局面，在马来西亚担任轮值主席国期间，安瓦尔采取了一项突破常规的外交举措——组建一个由区域资深政治家构成的“非正式顾问团队”。

早在2024年底，便有分析指出安瓦尔正筹划借助东盟地区政治外交资深人士的丰富经验，以应对东盟轮值主席国任期的复杂挑战。

而真正引发广泛关注的，是这一团队的核心人选——泰国前总理他信·西那瓦。

2024年12月16日，安瓦尔宣布任命他信为其领导东盟期间的私人顾问，与来自其他东盟国家的成员组成一个非正式团队，为轮值主席国的工作提供专业知识与建议。

此任命被普遍解读为一项精妙的外交布局。新加坡国际事务研究院指出，他信深厚的人脉与经验将在贸易、投资与外交领域发挥关键作用。

更为重要的是，据亚洲新闻台等媒体报道，他信与缅甸军政府保持着特殊沟通渠道，且其非官方身份使他能在与缅甸领导人互动时摆脱正式外交的身份束缚——这正是现任东盟官员难以企及的独特优势。

除了他信，这一团队的其他成员也引发关注。《马来邮报》披露，经验丰富的新加坡前外长杨荣文极有可能在列。此外，柬埔寨前首相洪森、文莱苏丹哈桑纳尔等区域重量级人物的名字亦在传闻名单之中。

但这一切，都没有得到“官方证实”，而是多来自安瓦尔本人零星释放的信息以及专家学者的解读。

分析认为，轮值主席国马来西亚刻意保持该团队的“非正式”与“不透明”，本身即一种高明的外交策略。这种安排既为这些顾问与缅甸等方进行坦诚、灵活的私下接触创造了空间，又为主席国保留了充分的回旋余地——任何会谈与试探均不构成官方承诺。

正如观察家所言，这正是安瓦尔一种“建设性模糊”的外交智慧。

06 任期尾声：接力棒交给了菲律宾

回过头来看，自2025年1月1日马来西亚正式担任轮值主席国以来，在推动区域内部各项议程方面，也取得系列实质性进展。

上半年，带领东盟通过了《东盟共同体愿景2045》并发表“吉隆坡宣言”，为东盟未来20年发展提供指导性意见和规划。

下半年，推出3项举措以推动东盟包容和可持续发展：一是设立东盟绿色转型中小微企业卓越中心；二是完成前瞻报告，展望2035年东盟科技创新生态系统；三是完成《东盟2025：塑造包容和可持续的东盟》一书，为地缘政治、经济、技术、贸易和可持续发展等领域提供重要参考。

随着第47届东盟峰会及系列会议的闭幕，马来西亚轮值主席国的使命也接近尾声，并将接力棒交给了下一任。

按照成员国英文首字母顺序轮流担任的规定，2026年本应是缅甸担任轮值主席国，但鉴于缅甸的实际情况，东盟决定暂停其轮值资格，直接跳到菲律宾。

安瓦尔在交接时，说道：“东盟的力量，就在于团结！”

接过金色木槌的菲律宾总统马科斯明确指出，2026年的重心将围绕数字转型、粮食安全和南海稳定这三大关键词展开。

2026年，让我们拭目以待。